一、引言

中国共产党第十九届五中全会提出完善宏观经济治理，要求搞好跨周期政策设计，提高逆周期调节能力。这是未来一段时间我国宏观调控政策的主基调，也是宏观调控理论的重大突破和创新。长期以来，我国主要采用逆周期调节，通过“短平快”的政策熨平短期波动，虽然能解决眼前的问题，却容易积累长期的风险。农业是稳民心、安天下的战略产业，是国民经济发展的战略基石。搞好农业跨周期调节，加快推进调控理念、方式、手段创新，对农业农村经济稳健运行和国民经济健康发展具有重要现实意义。

宏观调控是熨平周期波动的重要手段。宏观调控必须区别对待结构性矛盾，避免“一刀切”，否则就会影响宏观调控的效果。近期我国明确提出跨周期调节是宏观调控实践的总结和理论创新。当前对跨周期调节的研究主要集中在金融领域。研究认为宏观杠杆率与跨周期调节，保持宏观杠杆率的基本稳定，是实现稳增长与防风险动态平衡的根本要求，也是实施跨周期调节的关键环节；需要我国财政政策与货币政策的协调配合，可依次从紧密联系、联动领域、不同调节范围及侧重点四个维度来观察。农业领域主要的周期是“蛛网周期”，跨周期调节重点是关注主要农产品周期性波动问题，比如猪周期的研究，聚焦抑制“猪周期”，解决生猪市场的健康平稳发展问题，研究打破主产区“猪周期”波动怪圈，稳定主产区生猪产业发展等问题。相关文献对农业重点领域进行了较为深入的研究和分析，研究方法和视角值得深入借鉴。但是目前文献主要局限于农产品流通领域的跨周期调节，对农业产业跨周期调节研究文献较为有限。本研究聚焦农业领域，并将农业跨周期调节分为三部分，聚焦其基本要义、重点任务与优化路径进行了分析阐述。

二、农业跨周期调节的基本内涵与时代特征

农业生产和农村经济发展具有明显的周期性特点，始终面临短期波动与长期稳健运行目标的矛盾。实现农业经济中长期稳定和可持续发展，需要跳出应对短期波动为主的思维定式，以中长期均衡发展的视角进行调节制度设计，用超越周期的“锚”来指引调节的方式、力度与节奏，有效熨平经济异常波动。综合宏观调控理论与农业经济管理实践，本研究试将农业跨周期调节的概念界定为：国家从农业中长期发展的宏观视角，审慎评估农业经济周期间波动合理性与异常性，以克服农业经济自身周期性波动、避免其诱发国民经济“超常规”连锁反应和系统性风险为调控目标，通过使用财政、货币、汇率等多元互补政策工具，综合运用行政、法律、市场等手段，构建涵盖预测、预警、评价、监督、责任在内的治理结构和工作运行体系，对具有全局性、公共性、长期性的农业经济活动进行稳健、科学和适度干预的调节机制。

农业跨周期调节与逆周期调节一样，本质上属于农业宏观调控的制度范畴，均是为了保障农业经济平稳健康发展设立的支持保护政策体系。但与传统意义上的农业支持保护及逆周期调节有别，农业跨周期调节有其显著特征：一是政策目标的长远性、一致性。农业跨周期调节更加关注中长期目标，追求的是农业在一个超长周期或多个周期内的长期稳定均衡增长，对短期波动给予审慎评价与适度容忍，以促进农业发展的稳产保供、结构优化、提质增效、就业增收、生态环保、风险防范等多元目标和综合效益相得益彰，实现稳增长和防风险的动态平衡。二是政策工具的多元性、互补性。与逆周期调节针对主要解决单一、临时、局部问题的相机抉择不同，农业跨周期调节采取的调控措施更加丰富多元，甚至是多种工具的集成组合。在跨周期调节的政策框架内，可能综合运用财政、货币、汇率、价格、产业、投资、土地、就业、消费、环保等多种类型政策工具，并且更加注重各种政策的协同互补，防止个别政策为了短期目标“打架”。三是调控效果的传导性、联动性。逆周期调节往往针对解决短期具体问题，采取“一事一议”的调控策略，追求标的精准、及时见效。农业跨周期调节着眼中长期和全局发展，由于影响农业经济运行的制约因素可能并非问题本身，需要抽丝剥茧找到问题源头，选择科学合理的调节对策，调节技术含量更高，甚至可能通过多重传导来稳定市场预期，降低发展不确定性。四是调控规则的制度性、系统性。农业具有全局性、基础性和公共性的典型特征，往往牵一发而动全身，这就决定了农业跨周期调节时空范围更广、传导性更强、持续波及影响更大。为了保证农业跨周期调节宏观性、稳健性，甚至保持着眼长远的“忍耐”性，避免“临时性”和“运动式”的短期行为造成休克或政策共振，越来越倾向通过先行制度化设计，实现宏观调控目标制定和政策手段运用制度化，运用普遍、严谨制度化调节手段，或者综合行政、法律、经济等多种手段系统调节。

宏观调控是实现经济稳健发展的内在要求。改革开放以来，我国以逆周期调节为主的农业宏观调控体系不断完善，在关键时点实行的逆周期调节，对及时纾解压力、分散风险、恢复市场稳定等发挥了重要作用。但逆周期调节在熨平短期波动和应对危机的同时，也难免产生一些副作用，我们始终未能摆脱周期性大起大落的困扰，每隔一段时间就要出现一次波动。在这种情形下，农业要迈向高质量和可持续发展，迫切需要建立一种着眼全局和长远的跨周期调节机制。首先，农业生产季自然属性和自然环境压力需要跨周期调节。农业生产的对象主要是有生命的动植物，并且多是生鲜时令农产品。与工业与服务业相比，农业生产具有明显的季节性、周期性特征，大量鲜活农产品短期内集中上市，难免造成市场瞬间“拥堵”。如果我们将视野局限于农业的一个生产周期内，采取短平快的调节方式熨平经济波动，那么我们永远跳不出周期性大起大落的“窠臼”。要跳出周期看周期，正确区分和适度容忍合理的周期性波动。其次，农业消费、投资、进出口三者间新的动态平衡需要跨周期调节。目前，我国农业资源环境硬约束日益趋紧，增加产量与提升品质诉求难以兼容，库存高企与销售不畅的矛盾十分突出；农业投资长期欠账，农业现代化投资明显滞后于工业化和城镇化，政府、金融、社会资本、农户自投比例不合理，事关长远发展的基础投资尤为薄弱；农产品进口特别是高端优质农产品大幅增长，存在国内外价格倒挂和贸易逆差持续拉大等突出问题。农业消费、投资、进出口三者这间正在进入一个新的动态平衡，需要以全局观和中长期视角合理运用跨周期调节，保持农业消费、投资、进出口的动态平衡，拉动农业经济平稳增长。再次，农业与相关产业的高度关联及其对国民经济的深刻影响需要跨周期调节。随着农业市场化程度加深，农业与相关产业的关联性及其对国民经济的传导性愈发明显。农产品价格波动不再是源于供求关系的唯一变量，而与大宗商品价格波动呈现共同趋势和波动形态，其背后交织着货币、汇率、金融、能源和全球经济波动等多种因素。农业领域相关问题的出现，其根源并非在农业内部，一些外生因素已经可以通过市场机制打通的渠道对农业及相关产业产生显著影响。因此，解决农业问题不完全在农业本身，应溯及源头和因果来找到解决问题的根本之策。最后，农业经济治理体系与治理能力现代化需要跨周期调节。经济周期是市场经济的必然产物，是市场调节规律发挥作用的结果。准确把握和认识经济周期，平抑周期内经济大起大落和防范其传导诱发的系统性风险，是经济治理体系和治理能力现代化的重要内容。农业问题不仅是解决农产品供给、价格平稳、质量安全等技术性问题，更是牵涉资源与环境、产业与生态、供给与需求等多重利益纠葛的复杂现实问题。解决这些深层次问题，要构建适应发展阶段、产业结构、市场需求相匹配的治理体系和能力。

三、我国农业跨周期调节的重点领域与主要任务

“十四五”时期是我国农业转变发展方式、优化产业结构、转换增长动力的关键阶段。各种历史性目标交织、历史性机遇交汇，我国农业面临着前所未有的市场化、全球化发展机遇，也面临着内外部发展环境与条件变化挑战。应从我国农业现代化长远目标和经济社会发展的全局任务出发，按照“保供固安全，振兴畅循环”思路定位，充分考量形势变化与技术变革，既立足当前稳产保供，又着眼长远培育持续增长动能，明确农业跨周期调节的主要任务与重点领域。

(一）确保国家粮食安全和重要农产品有效供给

1.总量平衡。虽然我国粮食产量持续高位，但产销总量平衡压力较大。2020年我国粮食产量达到66949万吨，创造了历史新高，但是包括大豆在内的粮食进口量同步创新高，粮食净进口13906万吨，广义粮食自给率为82.8%。一方面，粮食产量增长的势头明显减弱。2004年—2015年间粮食产量年均增速3.2%，2015年—2020年间增速降至0.19%。粮食连年持续增产的难度愈发加大，粮食产量阶段性峰值隐现。另一方面，粮食消费增长率明显高于粮食产量增长率。2011年—2020年间我国粮食消费年均增长率2.8%，粮食产量年均增长率1.8%，相当于每年高1个百分点。常年的粮食消费增量高于产量增量，标志着我国粮食总体供求是偏紧的。因此，应综合考虑人口增长、消费升级、用途拓展等客观因素，科学测算“十四五”和更长时期我国粮食产需形势，未雨绸缪强化粮食生产，守住粮食供求总量平衡的底线。

2.结构优化。当前我国口粮安全绝对有保障，小麦、稻谷自给率稳定在95%以上，中长期粮食安全的短板主要是食用油和饲料用粮短缺。人多地少水缺的基本国情与农情，决定了我国不可能仅仅依靠国内有限的农业资源实现完全自给，在品种结构选择上要有优先序，不能“全面开花”。另外，我国农业资源丰富，食物品种多样，既要稳粮食、保大宗产品，也要因地制宜地发展“小品种、大产业”。农业跨周期调节重点应放在保口粮安全、食物安全、产业链安全的关键领域，聚焦主要品种、优势品种和高效品种予以重点支持。

3.区域协同。2011年后，我国粮食产量增长逐渐趋缓，部分省份粮食生产出现明显下滑迹象。以连续三年间的粮食产量平均数来估算各省粮食生产能力，2018年—2020年与2011年—2013年相比，北京、上海、浙江、湖南、福建、广东、广西、海南、新疆等9省份粮食产量不同程度地减少；陕西、江西、贵州、重庆、宁夏、青海、西藏等7省份粮食产量基本持平；天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、江苏、安徽、山东、河南、湖北、四川、云南等14个省份产量有所增长，其中只有黑龙江、河南、内蒙古、山东、吉林、江苏、四川等7个产粮大省明显增长。部分省份粮食出现明显减少或持平，部分粮食主产区滑向产销平衡区或粮食调入区，主销区普遍出现自给率下降的现象，保障国家粮食安全的重任越来越依靠北方粮食主产区。保障国家粮食安全，必须搞好区域间粮食供给跨周期调节，要根据耕地、淡水等资源分布和区划，压实粮食安全党政同责，稳住粮食主产区产能，强化对平衡区、主销区自给率提升的责任考核。

（二）稳定农产品价格与市场秩序

农产品价格及市场运行是宏观调控的重要领域。在市场经济条件下，农产品价格波动是市场调节指引供求关系改善和市场自我发育的客观结果。但是农产品价格大起大落，阶段性剧烈波动或长期处于震荡状态，一定程度造成市场秩序失调和市场信号失灵，既挫伤农业生产者的积极性，又损害消费者利益，甚至容易诱发系统性风险。搞好农产品市场跨周期调节，要合理区分“合理”波动与“异常”震荡，准确评判其中的因果关系及传导影响。

1.重点关注国计民生的大宗农产品市场运行。经过几十年的探索和发展，我国基本建立了覆盖粮、棉、油、糖、肉等大宗农产品的稳价保供调节机制，形成了包括最低收购价、临时收储、目标价格、用途管制等调控政策体系。要坚持完善粮食和重要农产品稳价保供的调节目标，将跨周期调节的重点放在事关国计民生的大宗产品和关键品种上，对区域性的小品种市场短期波动保持理性克制。要做大宗农产品生产、消费、库存、价格和贸易等信息的动态监测和信息发布，加强市场预期管理和舆论引导，严厉打击恶意谣传、市场垄断、投机炒作等行为。同时，要健全农产品价格与农业生产资料价格、生产成本变化联动的调控机制。

2.高度重视玉米市场供给与价格波动。玉米是我国三大主粮作物之一，在粮食总产版图中比重及其对产业链纵深影响不断提升。近十年间，玉米成为我国产销增幅最大的粮食作物，呈现产量、销量、进口量“三量齐增”态势，产量从2011年的4226亿斤增长到2020年的5296亿斤，年均增长1.1%；消费量从4258亿斤增长到5861亿斤，年均增长3.3%，从产需基本平衡到产需缺口拉大到665亿斤，自给率下降到90%左右。特别是随着玉米用途深化拓展、市场化程度逐步加深及其与国际大宗商品关联度提高，玉米工业化、能源化、金融化属性凸显，对农业全产业链甚至国民经济的传导影响明显加大，应将玉米作为农业跨周期调节的重点和难点。

3.厘清多元因素影响对冲解决“猪周期”。生猪是我国城乡居民肉类消费的绝对主力，也是最易波动和社会关注度最高的产业之一。近年来我国生猪市场大起大落、周期性波动的现象没有根本性改变，受非洲猪瘟、进口冲击、环保政策，以及养殖模式变革和输入性通胀等多重因素叠加影响，新一轮“猪周期”波动更为剧烈。生猪临时收储规模较小，对调剂余缺、平抑价格剧烈波动的作用极为有限。要着眼于熨平周期，充分考虑“猪周期”形成的深层次原因，找准供需不平衡的主要矛盾，合理区分短期随机波动与长期异常波动，改变单一供给调节为“供给—需求”双向调节。

4.构建统一高效的大宗农产品储备体系。大宗农产品储备体系是国家安全体系的重要内容，也是维护农产品市场健康运行的“稳定器”和“蓄水池”。目前，我国基本建立了涵盖粮、棉、油、糖、肉等大宗农产品的物资储备网，但在储备总量与结构、运行效率、资金保障、管理机制等方面仍有较大不足。比如，大中城市重要农产品自给能力与储备保障能力明显下降，农产品供给过度依赖主产区，特别是鲜活农产品大范围、长距离运输不仅造成损耗和成本上升，还对应对自然灾害等紧急情况缺少“后手”。因此，应将大宗农产品储备作为跨周期调节的重要环节，宁可“十储九空”，也要“积谷防饥”。要优化粮食和重要农产品的储备机制，明确各级政府特别是主销区的储备责任，理顺高效统一的部门协作机制，确保财政资金保障，利用大数据、云计算等现代信息技术提高储备动态管理、科学决策能力，充分发挥储备对市场运行的调节作用。

（三）大力发掘农产品消费潜力

合理引导农产品供给与消费的结构性平衡，是农业跨周期调节的核心问题。经过四十多年的改革发展，我国农业的主要矛盾由总量不足转变为结构性矛盾，突出表现为阶段性供过于求和有效供给不足，农产品供给约束转变为需求约束成为我国农业经济增长机理发生的一个最大变化。部分农产品阶段性“多了多了、少了少了”，固然是供给结构出了问题，同时也与需求不足密切相关。

过去一个时期，我国农业供给侧改革在转型升级、结构调整、扩大投资和进出口管理方面形成了一套行之有效的调控体系，但在引导和扩大农产品消费需求方面的调控手段较为有限。从宏观看，我国经济增长动力发生重大变化，消费对增长贡献率不断提高。2011~2019年我国消费率平均为53.4%，2020年达到54.3%，高于资本形成总额11.2个百分点，消费已成为经济增长的主要驱动力，特别是与发达国家70%~80%的最终消费贡献率相比，我国消费增长的空间依然巨大。从供给侧看，近年来我国粮食和重要农产品连年丰收增产，供给数量有保障，但是高端、特色、优质农产品供给明显不足，一头是大路货农产品销不出、价格低，一头是优质农产品大量进口。从需求侧看，我国口粮、肉类等产品消费基本维持一个均衡水平，食用油、奶类、水产品、高端水果等农产品消费快速增长。从经济增长与消费变化规律看，世界各国在人均GDP超过1万美元这个档次之后，都会发生明显的消费变革。2019年我国人均GDP超过1万美元，居民恩格尔系数下降到28.2%，人们已由“吃得饱、吃得好”向“吃的安全、吃得健康”转变，更多地考虑农产品质量与品质。另一方面，促进农村消费也要认识到农产品既要进城也要下乡，丰富农村农产品消费品类，调整农村农产品消费结构，将完善农村零售网点建设纳入城乡居民消费升级规划之中。

搞好农业跨周期调节，既要从供给端着手，坚持农业供给侧结构性改革的战略方向，提升农产品供给与需求的适配性，使供给结构更好适应需求特别是消费结构变化和品质升级的要求；又要从需求端发力，坚持扩大内需为战略基点，打通供需堵点，补齐需求短板，提升供给质量，贯通生产、加工、流通、仓储、消费全环节，形成需求牵引供给、供给创造需求的高水平动态平衡。

（四）促进农业农村投融资稳定发展

近年来，我国经济增长动力明显发生转换，消费拉动成为新动力，但投资对经济增长的作用依然巨大。与工业化城镇化相比，农业农村投资长期处于疲软状态，投资规模体量小、资金来源渠道受限、基础设施和公共服务投资明显滞后。宜将补齐农业农村投融资这个最大的短板弱项，作为农业跨周期调节的战略支点。

1.加大农业基础设施投资力度。农业基础设施是降成本、防风险、提效率、稳产能的基础物质支撑，具有显著的公共品属性和正外部性，应发挥财政投资的主渠道作用。要稳步扩大高标准农田建设投资总量，综合考虑物价和劳动力成本逐年上涨的实际情况，及时提高亩均预算标准，既要保数量，也要保质量。另考虑到粮食主产区资金配套压力较大、财力与事权不匹配，宜逐步降低甚至取消主产区农田配套要求。在农林水事务支出中，水利建设特别是大江大河治理支出占比较大，而在农田水利建设一端，干渠老化、支渠损毁、斗渠淤塞，有水进不了渠、有水进不了田的现象尤为突出，对农业生产和粮食安全造成极大影响。要把干支斗农毛渠作为高标准农田建设和水利建设的重点，集中精力、整合财力打通“最后一公里”。

2.鼓励和引导社会资本进入农业。近年来，社会资本支持农业农村发展领域不断拓展，产业链条不断延伸，特别是农业龙头企业的联农带农作用愈发明显。据农民日报社“第五届中国农业企业500强排行榜”统计监测，2020年全国500强企业营收起点接近14亿元，其中超千亿元的有7家，超百亿的有128家。广大农企和非农企业纷纷投身乡村振兴，带来资金、技术、信息、数据、管理、人才、品牌等先进要素资源，已经成为农业农村现代化的坚定力量。很多社会资本通过“企业+村集体/合作社/中介组织+农户”等多种形式的复合经营模式，形成了新型农业经营主体、农民、村集体等多元主体参与、个体与社会双赢多赢的格局，让农业农村资源要素实现了更大的价值。虽然社会资本进入农业可能诱发“非粮化”“非农化”问题以及农民利益受损风险，但要认识到社会资本进入农业带来的正效益远大于负影响，其带来的潜在风险是可以规避的。建议及早设立社会资本进入农业的“负面清单”，严格准入门槛和过程监管，同时要着重改善地方农业投资与营商环境，鼓励和引导现代农业与技术、资本、要素市场对接，培养专注长期行为的实体产业，稳住新型农业经营主体的基本盘，让社会资本担当农业农村投资的主力军。

3.提升农村金融供给与服务能力。我国农村金融改革发展取得了长足进步，涉农贷款余额、农业保险保费收入持续增长，农村金融产品和服务模式创新不断涌现。但从需求侧看，农业产业结构变化带来的产业资金需求、新型农业经营主体规模性资金需求、乡村建设和公共服务投资需求，以及农民消费升级对农村金融供给总量、结构、模式提出了更高要求。要按照农业生产周期及“投资—回报”周期，增加农业中长期贷款总量。做大政策性金融总盘子，探索综合性开发金融服务农业农村全领域的新模式。鼓励地方和企业设立乡村振兴基金，充分发挥财政资金主导的产业基金乘数放大效应。

（五）保持农民就业与收入持续增长

市场经济核心要义包括主体平等、竞争中性、充满活力。经过几十年改革发展，我国农业农村市场化程度不断提高，城乡融合发展步伐明显加快。但是，由于我国城乡二元结构的历史惯性及其留下的巨大鸿沟，农业比较效益偏低、农民外出务工就业机会成本高、各项公共服务性支出大，城乡居民就业和收入不均衡不平等，以及由此带来的农业农村投资和消费不足，已经成为长期经济发展的掣肘和国内经济大循环的堵点。因此，以稳就业、促增收来扩大农村内需空间、释放农村发展活力，应当成为农业跨周期调节的重点任务之一。

1.以农产品价格理性调节稳住农民务农种粮收益。务农种粮收入在农民收入构成中仍占相当比重，是粮食和农业主产区农民收入的绝对大头。保障务农种粮收入稳定在合理水平，既稳住农产品供应链的源头，又为畅通国内大循环释放农村消费潜力。近期全球大宗产品价格持续上涨，推动化肥、农药、柴油等农资价格高位运行，直接推高我国种粮物化成本亩均上涨100元以上，大宗产品涨价已经开始向粮食和农产品供应链下游传导。对于近期较为明显的输入性通胀预期，要对农产品价格理性上涨保持一定的克制，在着眼长期稳定的同时，允许农产品价格短期适度波动。

2.以发展乡村富民产业夯实农民就业增收基础。农业比较效益低，一个重要原因是产业链条短，产业价值链发育不足。目前，我国农产品加工业仅为农业产值比的2.4倍左右，农产品加工转化率67.5%，与发达国家4倍以上的产值比和80%~90%的加工转化率差距较大。农业利润实现主要靠初级农产品“以量取胜”，加工转化薄弱，产业增值率低。应发挥县域土地、劳动力富集的比较优势，大力发展乡村富民产业，让农民就近就地就业，把产业主要留在县域，把产业增值收益更多地留给农民。发展乡村产业，既要发挥其稳产保供的经济功能，又要发挥吸纳就业和促进增收的社会功能，还要发挥区域繁荣和乡村振兴的可持续发展功能。

3.以保障农民外出务工就业稳住经济基本盘。农民工就业是民生之本，一头连着宏观经济发展，一头连着亿万农户家庭。就当前而言，保就业能对冲疫情对经济的影响，加快经济复苏和回归正常轨道。支持吸纳农民工为主体的劳动密集型行业发展，充分发挥农村劳动力资源的竞争力和优势。加大新型专业技术人才培训，提高农民工就业能力和质量。结合农民工新群体和就业新形态变化，及时调整和引导农民工充分、灵活、有效的就业渠道和就业模式，健全保障农民工合法权益的制度体系。

4.以促进公共服务均等化释放乡村投资消费潜力。近年来，我国基尼系数在0.45~0.48之间，明显高于0.4的国际公认警戒线，低收入群体主要在农村。一方面是农民收入低，购买力不足；另一方面是农村公共服务供给薄弱，农民生产生活各类支出高，不敢消费。在采取超常规举措拉动农民收入快速增长的同时，要注意到城乡公共服务不平等对农业农村投资和农民生活消费的抑制性影响。由于低收入群体在公共服务供给中受益更大，建议通过增加包容性的政府支出，降低农民医疗、教育、低保等公共服务支出负担，以均等化公共服务解除农民投资消费后顾之忧，激活乡村内需潜力，畅通城乡统一大市场。

（六）处理好稳增长与防风险的动态平衡

保持农业稳增长与防风险的动态均衡，始终是宏观经济调控和农业长远发展的关键问题。我国农业受世界百年变局、地缘政治、贸易摩擦、气候变化、突发疫情等多种因素叠加的潜在风险影响，国内外环境日趋复杂，不稳定性、不确定性明显增加。应坚持底线思维，充分认识和估量农业领域各种风险挑战及其影响，将农业发展与安全统筹起来，实现稳增长与防风险的长期平衡。

1.高度重视防范农业自然灾害风险。我国农业自然灾害多发频发重发，特别是随着全球气候变暖，极端气象灾害频发，各类灾害的破坏性、不可预见性增大。据统计，近十年我国农作物年均受灾面积达3.8亿亩，其中成灾1.9亿亩、绝收4220多万亩，因灾损失粮食600多亿斤。从自然灾害类型看，因干旱、洪涝、台风、风雹、低温冻害等五大灾害导致的农作物产量损失分别占42.7%、33.7%、6%、9%、8.6%。有效防范农业自然灾害风险，要从改善基础设施、强化技术支撑、提升赈灾保障能力多方面入手。改善农田水利基础设施，建设一批旱能浇、涝能排的高标准农田，以先进物质装备夯实防灾减灾的基础支撑；强化灾害监测与应对的技术支撑，利用卫星遥感、大数据、云计算、物联网等先进信息技术实现灾害精准预测和主动避灾，运用先进设施装备和技术手段有效防灾；做好种子、农资、农机等生产资料储备，建立区域性救灾物资储备中心，及时恢复灾后生产。

2.扎实做好植物病虫害和动物疫病防控。近年来，随着我国农业结构深度调整，农业产业加快向优势产区和规模经营主体集中，以及农产品长距离、大范围运输，导致植物病虫害和动物疫病风险扩散蔓延加速，其复杂性、不确定性、突发性明显增强，防控难度越来越大。目前，我国常年发生农作物病虫害种类超过1400余种，其中一类病虫害17种；对畜牧业生产和公共卫生安全较大威胁的动物疫病有260多种，每年报告发生的疫病数量超过90种。此外，据《2019中国生态环境状况公报》显示，我国已经发现的外来入侵物种达到660 多种。应高度重视动植物疫病防控的重要性，将其提高到维护农业产业安全和国家公共安全的战略高度，加快补齐短板、补住漏洞。加快建立中央到地方的动植物疫病统一管理体系，加强疫情监测、预警、报告与处置，全面强化基层植保、兽医队伍力量。

3.大力发展农业保险。保险是最为成功的农业风险管理工具之一。2020年我国农业保险保费规模达到814.9亿元，超过美国成为世界最大的农险市场。但总体上，我国农业保险的覆盖广度、保障程度、服务精度仍然不够，要继续推进农业保险“扩面、增品、提标”，提高大宗农产品保险标准，支持地方开展特色优势产品保险，理顺扶持机制和管理体制，探索“中央保大宗、地方保特色”的发展格局。将农业保险作为未来政策支农的主攻方向，在大宗产品应保尽保基础上，加快发展产量险、价格险、收入险等高层次政策性农业保险，以需求为导向积极开发符合产业升级和农民消费升级的涉农商业保险。创新产量险、价格险、收入险等高阶农险产品，以及保险与担保、期货等多种金融工具组合，构建成本保险保基本、高阶保险保收入、巨保险保大灾的多层保险保障体系。

4.高度关注全球政策与贸易不确定性风险。近年来全球化进入新阶段，世界进入变革期，经济低迷，市场萎缩，保护主义、单边主义、霸权主义有所抬头。特别是后疫情时代，世界大国纷纷调整农业产业保护和供应链保障策略。我国农业作为开放程度最高的产业之一，深受全球经济波动和主要农业国家政策调整的传导影响，农业发展的外部环境、农产品国际贸易不稳定的风险明显加大。在不稳定性不确定性明显增强的国际背景下，应从战略纵深统筹考虑我国农业发展和农产品贸易格局，既要未雨绸缪地做好多元化贸易布局，也要积极参与和推动全球农业发展新规则的制定。

四、农业跨周期调节的路径优化与策略选择

科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。由于不同宏观调控政策在目标选择、内容、形式与手段上既存在着显著的差异性，又有着广泛而深刻的联系，成功的农业跨周期调节机制必须在路径和策略上实现均衡和协调。

（一）坚持顶层设计与因地制宜的灵活结合

制定和执行高水平农业发展规划，有利于从战略层面厘清农业长远发展的总体方向、目标任务和行动抓手，正确引导社会认知和市场预期。要遵循规划作为顶层制度设计的权威性，立足农业发展战略规划的长远目标，更多从区域间、结构间的整体平衡，以及从农业产业链、供应链、流通链、价值链的全环节，确保农业发展的主基调主方向不偏离。同时，密切关注规划执行和产业运行中的新情况新变化，及时发现苗头性倾向性的问题，灵活运用市场调节手段，实现长短期、多目标的有机协调。

（二）坚持有效市场和有为政府的有机统一

市场作为配置资源最有效率的形式，但市场起的并不是起全部作用。在粮食、生猪、土地等重大问题上，不能完全按照比较优势和效益优先的原则来考虑，不能只算短期经济帐，不算长远安全账，一定要保持战略定力，确保在关键时候依靠国内资源能够基本满足需求。在社会主义市场经济体制下，必须发挥社会主义制度的优越性、发挥党和政府的积极作用。当经济波动超预期进入异常范畴，或者可能引起区域性、系统性风险，政府要从长时间轴看经济发展和运行，适度运用财政、货币、价格、税收、收储、技术、市场管制等政策工具实施强有力的调节，推动有效市场与有为政府的有机结合，赢得经济长远发展的主动权。

（三）坚持法治思维和法治方式的规范指引

要坚持法治思维和法治方式搞好农业跨周期调节。国家政府的全部行为都要有法律依据和法律授权，防止出现“权力失约”现象。依法确立农业跨周期调节的适格主体，明确政府与市场、中央与地方，以及部门之间调控职权职责，明确对农业经济运行跨周期调节的监测机制、决策程序和行动规则，将相关重大决策纳入规范化、法治化轨道，确保调节活动规范有序、合理适度。尽快启动相关领域立法工作，推动与跨周期调节有关的农业生产指标设计、经营管理、行业标准、贸易配额、支持保护、管制措施、救济手段、反垄断与不正当竞争等调节规则的法制化。

（四）坚持国内大循环和高水平对外开放的统筹协调

要推动高水平对外开放，用好国内国外“两个资源，两个市场”，着眼全球农产品供给大市场，保障我国粮食和重要农产品供应链安全。鼓励我国农业企业“走出去”，加大国际农业技术援助和贸易合作，提高我国农业海外形象和“话语权”。研究WTO主导的多边体系减弱背景下国际农业政策调整的机遇与挑战，关注新跨太平洋协定（CPTPP）、跨大西洋协议（TIPP）、美洲自贸区（FTAA）等双多边关系发展动向，积极参与新一轮国际农业投资与贸易规则制定，在进一步开放中为我国农业中长期发展营造新环境、开拓新空间。

作者单位：中国人民大学、华南农业大学》